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Veröffentlichung Carbon Leakage-Schutz im nationalen Brennstoffemissionshandel – Bericht zum BECV-Konsultationsverfahren 2023(Umweltbundesamt, 2023)Gemäß § 26 Abs. 2 der BEHG-Carbon-Leakage-Verordnung (BECV) führt die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) im Umweltbundesamt (UBA) als zuständige Behörde ab 2022 jährlich eine Konsultation als Baustein zur Evaluierung der BECV durch.Ziel ist es, die Auswirkungen der CO2-Bepreisung durch den nationalen Brennstoffemissionshandel und der Carbon-Leakage-Kompensation gemäß BECV auf die Wettbewerbssituation der in Deutschland ansässigen Unternehmen zu ermitteln. Die Konsultation richtet sich an für betroffene (Teil-)Sektoren tätige Interessensverbände, Sozialpartner sowie Carbon-Leakage-Expert*innen.Es wurde eine Online-Befragung durchgeführt und ihre Ergebnisse auf einem Experten-Forum diskutiert. Der Abschlussbericht fasst die Ergebnisse der Konsultation in 2023 zusammen. Er ist Teil des Berichts zur BECV, den die Bundesregierung dem Bundestag jedes Jahr zum 30. September vorlegt und wurde in diesem Rahmen veröffentlicht.Veröffentlichung Forms and channels of carbon leakage(2018) Görlach, Benjamin; Zelljadt, Elisabeth; Deutschland. Umweltbundesamt; Zirkel, Alexandra; Gagelmann, FrankThis paper structures and summarises some of the debates around carbon leakage: Carbon leakage as a problem for the effectiveness of unilateral (or non-harmonised) climate policy, for its economic efficiency in terms of reducing emissions at least cost, for the competitiveness of businesses, and as a possible contradiction for the emerging discussion on radical innovations and industrial restructuring towards a low-carbon economy. A second part of this paper discusses the different channels through which carbon leakage may occur. This includes production (or operational) leakage, investment leakage, leakage transmitted through resource markets and finally indirect leakage.Veröffentlichung Evaluierung und Weiterentwicklung des EU-Emissionshandels aus ökonomischer Perspektive für die Zeit nach 2020 (EU-ETS-7)(Umweltbundesamt, 2019) Graichen, Verena; Förster, Hannah; Graichen, Jakob; Öko-Institut. Büro Berlin; Deutschland. Umweltbundesamt; Gagelmann, Frank; Zirkel, Alexandra; Gibis, Claudia; Schlömer, SteffenDas 2003 eingeführte europäische Emissionshandelssystem (EU-ETS) ist ein zentrales Instrument der nationalen und europäischen Klimapolitik. Seit der 3. Handelsperiode (2013-2020) wird die Obergrenze der Emissionen (das "Cap") nun EU-weit festgelegt, ein großer Teil der Emissionsberechtigungen wird versteigert und für die kostenlose Zuteilung gelten in allen EU-Mitgliedstaaten dieselben Regeln. Die kostenlose Zuteilung insbesondere an Anlagen aus Sektoren, die stark im internationalen Wettbewerb stehen, ist auch in der 4. Handelsperiode (2021-2030) vorgesehen, um die Verlagerung von Produktion und den damit verbundenen Emissionen in Länder mit weniger stringenten Klimapolitiken (Carbon Leakage) zu verhindern. Gleichzeitig wurde im Herbst 2014 durch Beschluss des Europäischen Rates eine Anpassung des ETS-Caps an die EU-weiten Reduktionsziele bis 2030, und damit eine Verschärfung der jährlichen Absenkung des Caps von derzeit 1,74% auf 2,2% ab 2021 festgelegt. Damit sinkt auch die Menge an Zertifikaten, die für die kostenlose Zuteilung zur Verfügung steht und die Wahrscheinlichkeit einer pauschalen sektorübergreifenden Kürzung der kostenlosen Zuteilung durch den sogenannten Korrekturfaktor nimmt zu. Aus diesem Grund ist eine Aktualisierung der Zuteilungsparameter aus der 3. Handelsperiode geboten, um die technologische Entwicklung und die Veränderung der Produktionsmengen zur Basisperiode abzubilden sowie die Carbon Leakage Regeln stärker zu fokussieren. Das Forschungsprojekt diente der Beratung des Umweltbundesamtes und des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit im Hinblick auf die Ausgestaltung des Emissionshandels ab der vierten Handelsperiode. In den vorliegenden Analysen werden verschiedene Optionen für die Weiterentwicklung der Zuteilung und die perspektivische Verteilung des Gesamtbudgets (Cap) untersucht, insbesondere - verschiedene dynamische Zuteilungsregeln und die zeitliche Anpassung der Zuteilungsparameter, - Ansätze zur Ermittlung und möglichen Differenzierung des Carbon Leakage Risikos sowie einer darauf basierenden, abgestuften kostenlosen Zuteilung, - Minderungspotentiale in der Industrie als eine Informationsbasis im Hinblick auf die mittel- bis langfristige Festsetzung des Caps und - Empfehlungen für die Zuteilung an Stromerzeugungsanlagen nach Artikel 10c in ausgewählten Ländern, basierend auf den bisherigen Erfahrungen in der dritten Handelsperiode. Schließlich wurden zentrale Einflussfaktoren auf die Ist-Emissionen in den wichtigsten EU-Mitgliedstaaten untersucht, mit dem Ziel die bisher erreichte Emissionsreduktion im Emissionshandel von 26% gegenüber 2005 besser nachzuvollziehen und ebenso Änderungen von Jahr zu Jahr, insbesondere seit Beginn der dritten Handelsperiode, einordnen zu können. Der Schwerpunkt liegt auf methodischen Erkenntnissen; hierzu werden exemplarisch zwei Länder mit hohem Emissionsanteil und hohen Reduktionen (Großbritannien und Spanien) sowie zwei emissionsintensive Sektoren (Raffinerien sowie Eisen und Stahl) untersucht. Quelle: ForschungsberichtVeröffentlichung Carbon leakage risks in the post-Paris world(Umweltbundesamt, 2019) Görlach, Benjamin; Zelljadt, Elizabeth; Ecologic Institut; Deutschland. Umweltbundesamt; Zirkel, Alexandra; Gagelmann, FrankMit der Verabschiedung des Pariser Abkommens hat sich die Welt der Klimapolitik insofern verändert, als sich alle Länder in einem Bottom-up-Prozess eigene Klimaziele gesetzt haben. Dies stellt eine fundamentale Änderung gegenüber dem vorherigen Kyoto-Regime dar, bei dem nur die Industrieländer (die sogenannten Annex-I-Staaten) feste Emissionsziele hatten, bei dem aber die überwiegende Mehrheit der Länder keine konkreten Verpflichtungen hatte, ihre Emissionen zu begrenzen oder gar zu verringern. Für die national bestimmten Beiträge (NDCs) der Vertragsstaaten des Pariser Abkommens gibt es nach wie vor kein gemeinsam vereinbartes Format oder eine gemeinsame Struktur. Daher unterscheiden sich die NDCs stark hinsichtlich der Art des darin festgelegten Ziels, des Ambitionsniveaus, das diese Ziele verkörpern, der Konditionierung der Ziele von anderen Faktoren, wie z.B. finanzieller Unterstützung, ihrem Zeitrahmen, der sektoralen Abdeckung und dem Detailgrad der geplanten Maßnahmen zur Erreichung der Ziele. Aber ungeachtet ihrer vielfältigen Formen stellen die NDCs mit wenigen Ausnahmen ein klares Bekenntnis zur Begrenzung und Reduzierung der Treibhausgasemissionen dar. Damit setzen sie mittel- bis langfristige Rahmenbedingungen, die Unternehmen und Investoren helfen können, sich Erwartungen an die zukünftige Klimapolitik zu bilden und ihre Entscheidungen daran auszurichten. Da jedes Land sein NDC individuell nach seinen nationalen Gegebenheiten, Prioritäten und Präferenzen formuliert hat, könnte die Wahrscheinlichkeit höher ausfallen, dass die nationalen Regierungen die in den NDCs eingegangenen Verpflichtungen auch tatsächlich weiterverfolgen und einhalten werden. Für die große Mehrheit der Länder und den überwiegenden Teil des globalen BIP bedeutet die Existenz der NDCs, dass die Verlagerung von CO2-Emissionen (das sogenannte Carbon Leakage) nun eine Konsequenz für das Empfängerland hat. Für den Empfänger ist solches Leakage nicht mehr nur ein willkommener Impuls, der ausländische Investitionen in die Binnenwirtschaft stimuliert und die Nachfrage nach heimischen Produkten erhöht. Stattdessen geht die Verlagerung von CO2-Emissionennun auch zu Lasten des Empfängerlandes. So entsteht ein trade-off zwischen den Vorteilen der CO2-Verlagerung (für die Empfängerländer) und ihren Nachteilen: da die zusätzlichen Emissionen es dem Empfängerland erschweren, seine eigenen NDC-Ziele zu erreichen, und so zusätzliche Minderungsanstrengungen erforderlich machen. Im Rahmen des Kyoto-Protokolls bestand die Sorge, dass Carbon Leakage zu einem Nettoanstieg der Emissionen führen könnte. Diese Besorgnis ist gerechtfertigt für den Fall der Verlagerung von CO2 aus Annex-I-Ländern in Nicht-Annex-I-Länder: Während die Annex I-Länder allesamt verbindliche Reduktionsziele hatten (sogenannte QELROs, d.h. quantifizierte Emissionsobergrenzen und Reduktionsziele), lag in Nicht-Annex-I-Ländern praktisch keine Begrenzung ihrer Emissionen vor. Somit hatte der Anstieg ihrer Emissionen durch Carbon Leakage für sie keine weiteren Folgen und erforderte folglich keine Reaktion. Mit dem Übergang vom Kyoto-System in die Welt des Pariser Abkommens hängt es jedoch von der tatsächlichen Konstellation der Ziele im "Herkunftsland" und im "Empfängerland" des Carbon Leakage ab, ob diese zu einem Nettoanstieg der Emissionen führt. Unter der Annahme, dass das Herkunftsland ein QELRO hat, sind die folgenden Konstellationen möglich: - Wenn das Empfängerland auch über ein verbindliches und strenges QELRO verfügt (sei es als absolutes Emissionsziel oder als Reduktion unter eine festgelegte Basislinie), stehen die verlagerte industrielle Produktion und die damit verbundenen Emissionen in direktem Konflikt mit dem in-ländischen Klimaziel - daher muss jede Tonne Emissionssteigerung durch Carbon Leakage durch inländische Maßnahmen in anderen Sektoren ausgeglichen werden. Carbon Leakage führt daher nicht zu zusätzlichen Emissionen. - Wenn das Empfängerland ein schwaches QELRO hat (z.B. mit einem absoluten Emissionsziel, das aber so hoch angesetzt ist, dass es die Emissionen nicht wirksam deckelt), führt Carbon Leakage de facto (wenn auch nicht de jure) zu einem Nettoanstieg der Emissionen. - Wenn das Empfängerland ein intensitätsbasiertes Ziel hat, ist die Situation komplexer - aber da die verlagerten Aktivitäten besonders emissionsintensive Prozesse betreffen, während das Intensitätsziel typischerweise für die Gesamtwirtschaft formuliert ist, wird Carbon Leakage, die Zielerreichung im Empfängerland tendenziell unterlaufen und somit verstärkte Minderungsmaßnahmen in anderen Sektoren erforderlich machen, wodurch ein Teil der Emissionssteigerung durch Carbon Leakage wieder kompensiert wird. - Eine ähnliche Situation kann eintreten, wenn das Empfängerland ein Ziel hat, die Emissionen unter die BAU zu senken, die BAU aber im Hinblick auf ein unerwartet starkes Wirtschaftswachstum ak-tualisiert - womöglich mit bedingt durch den "Wachstumsimpuls" Carbon Leakage. In diesem Fall würde Carbon Leakage zu zusätzlichen Nettoemissionen führen - der zusätzliche Spielraum durch das BAU-Update sollte jedoch geringer sein als die verlagerten Emissionen. - Wenn das Empfängerland sektorspezifische, technologiespezifische oder sogar installationsspezifische Ziele hat, könnte es zu einem potenziellen Konflikt kommen, sofern diese Ziele den Leakage-Sektor abdecken; dies stellt jedoch eine eher seltene Konstellation dar. - Wenn das NDC keine oder nur thematisch nicht relevante Ziele enthält - wie Erhöhung der Resilienz, Anpassung an den Klimawandel oder den Ausbau erneuerbarer Energien - hätte die Carbon Leakage keine weiteren Folgen, und die verlagerten Emissionen würden tatsächlich per saldo zu-sätzliche Emissionen darstellen. In den meisten Fällen wird das Empfängerland von Carbon Leakage daher mit einem trade-off konfrontiert sein: Verlagerte Emissionen erfordern zumindest teilweise einen Ausgleich durch verstärkte klimapolitische Anstrengungen des Empfängerlandes. Im Vergleich zur Situation zu Zeiten des Kyoto-Protokolls sind die geleakten Emissionen - und die damit verbundenen wirtschaftlichen Aktivitäten - für viele Drittländer nicht mehr "kostenlos": sie erfordern erhöhte Minderungsambitionen in anderen Sektoren oder aber ein erhöhtes Risiko, das gesetzte Ziel zu verfehlen. Abgesehen von dieser Abwägung, mit der sich die politische Führung konfrontiert sieht, hat die bloße Existenz von NDCs auch eine wichtige Signalfunktion für private Anlagenbetreiber und Investoren. Dabei muss zwischen operativem und Investitionsleakage unterschieden werden. Laufende Produktions-entscheidungen auf Basis der vorhandenen Produktionskapazitäten (Operational Leakage) werden in der Regel mit begrenztem Zeithorizont getroffen. Sie werden daher nur die Kosten der aktuellen Klimapolitik berücksichtigen, unabhängig von den Zielen oder der Frage, ob das aktuelle klimapolitische Instrumentarium mit den Zielen vereinbar ist. Daher werden NDCs und die darin formulierten Ziele allein wenig Einfluss auf das operative Leakage haben - entscheidend dafür sind die tatsächlichen politischen Maßnahmen, ihre Ausgestaltung und ihr Ambitionsniveau. Dies stellt sich etwas anders dar für Investitionsleakage. Investitionen sind Entscheidungen mit einem längeren Zeithorizont und müssen damit auch Erwartungen an die künftige Politik berücksichtigen. Diese sollten sich aus den in den NDCs verankerten langfristigen Zielen ableiten lassen, oder ihnen entsprechen. Selbst wenn es eine Diskrepanz zwischen den erklärten Zielen und der aktuellen Ausgestaltung der Politik geben sollte, wären Investoren gut beraten, ihre Entscheidungen nicht nur auf der aktuellen Politik zu basieren, sondern auch zukünftige Anpassungen einzuplanen. Quelle: ForschungsberichtVeröffentlichung Analysen zum direkten und indirekten Carbon-Leakage-Risiko europäischer Industrieunternehmen(Umweltbundesamt, 2020) Görlach, Benjamin; Duwe, Matthias; Velten, Eike Karola; Ecologic Institut; Deutschland. Umweltbundesamt; Zirkel, Alexandra; Gagelmann, FrankDie Ergebnisse des Projekts "Zuteilung für Industrieanlagen im EU-ETS nach 2020 - Analyse und Weiterentwicklung der direkten und indirekten Carbon-Leakage-Regelung" sind in diesem Gesamtbericht zusammengeführt. Ziel des Projekts war die methodisch und empirisch fundierte, zeitnahe und politikrelevante wissenschaftliche Analyse verschiedener Aspekten des Themas Carbon Leakage bei der anstehenden Weiterentwicklung des EU-Emissionshandels für die Zeit nach 2020, und insbesondere der Ausgestaltung der Carbon-Leakage-Regelungen für die vierte Handelsperiode (2020 - 2030) und darüber hinaus. Die Arbeiten wurden vom Ecologic Institut und dem Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung GmbH (ZEW) Mannheim durchgeführt. Im ersten der insgesamt drei Arbeitspakete wurde der Begriff Carbon Leakage genauer geklärt. Insbesondere wurden die wesentlichen Einflussfaktoren bestimmt, die einen Einfluss auf das Carbon Leakage-Risiko haben. Innerhalb des zweiten Arbeitspakets wurde eine vergleichende Analyse der klimapolitischen Ambitionsniveaus der EU und ihrer größten industriellen Handelspartner-Länder erstellt. Sie liefert ein möglichst aktuelles und möglichst umfassendes Bild des klimabezogenen regulatorischen Rahmens für energieintensive Industrien in den wichtigsten Handelspartnerländern der EU. Im dritten Arbeitspaket wurden die indirekten CO2-Kosten von Industrieunternehmen näher betrachtet. Unter indirekten CO2-Kosten werden die zusätzlichen Kosten im Rahmen des EU ETS verstanden, die durch eine Überwälzung der in der Stromerzeugung anfallenden CO2-Kosten auf den Strompreis entstehen. Quelle: ForschungsberichtVeröffentlichung Carbon Leakage im Brennstoffemissionshandel- Ansätze zur Ermittlung gefährdeter Sektoren(Umweltbundesamt, 2020) Graichen, Verena; Schumacher, Katja; Öko-Institut. Büro Berlin; Deutschland. Umweltbundesamt; Zirkel, AlexandraDas Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) regelt die Bepreisung von Brennstoffemissionen, die nicht im EU-Emissionshandel erfasst sind. Es ist Teil des Klimaschutzprogramms 2030, das von der Bundesregierung im September 2019 beschlossen wurde. Das Gesetz sieht in § 11 Abs. 3 vor, dass Maßnahmen zur Vermeidung von Carbon Leakage und zum Erhalt der EU-weiten und internationalen Wettbewerbsfähigkeit betroffener Unternehmen ergriffen werden können. Diese sollen laut Gesetz vorrangig finanzielle Unterstützung für klimafreundliche Investitionen darstellen. In einem ersten Schritt sind diejenigen Sektoren zu identifizieren, die durch den Brennstoffemissionshandel einem erheblichen Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen (Carbon Leakage) ausgesetzt sein könnten. Um dieser Frage nachzugehen wird in diesem Papier zunächst ein Überblick über Entlastungen und Begünstigungen in bestehenden Regelungen, wie dem EU-Emissionshandel, dem Erneuerbare-Energien-Gesetz und der Energie- bzw. Stromsteuer, gegeben. Darauf aufbauend werden Ansätze zur Identifikation von Sektoren des produzierenden Gewerbes und Bergbau (NACE-4-Ebene), die von Carbon Leakage und der Beeinträchtigung der EU-weiten und internationalen Wettbewerbsfähigkeit nach BEHG § 11 Abs. 3 betroffen sind, erarbeitet. Die fünf untersuchten Ansätze weisen unterschiedliche Stärken und Schwächen auf. Sie werden in Bezug auf die Transparenz der Datenquellen, der Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen im In- und Ausland, der Abbildung des Anwendungsbereichs des BEHGs und die durch das BEHG verursachten Zusatzkosten und -entlastungen und die Nähe zu bereits auf EU Ebene akzeptierten Regelungen analysiert. Das vorliegende Papier entstand im Rahmen der Vorarbeiten zur Erstellung der Verordnung zur Umsetzung von § 11 Abs. 3 BEHG. Da die Arbeiten im September 2020 bereits sehr weit Fortgeschritten waren, konnten die in den Eckpunkten der Bundesregierung zur Ausgestaltung einer Kompensationsregelung nach §11 Abs. 3 BEHG festgelegten Beschlüsse vom 23. September 2020 in diesem Papier nicht berücksichtigt werden. Quelle: ForschungsberichtVeröffentlichung Carbon border adjustment mechanism(Umweltbundesamt, 2022) Kardish, Chris; Wildgrube, Theresa; Adelphi Research gGmbH (Berlin); Deutschland. Umweltbundesamt; Gibis, Claudia; Tharan, Doris; Schumacher, NadineDer von der Europäischen Kommission (EC) vorgeschlagene CO2-Grenzausgleichsmechanismus (CBAM) soll einige Importgüter mit einem CO2-Preis belegen, der die Bepreisungswirkung unter dem EU-Emissionshandelssystem (EU ETS) spiegelt. Der CBAM kann dabei zum Teil auf bestehende Elemente des EU ETS bezüglich der Höhe des CO2-Preises und der Compliance-Anforderungen zurückgreifen. Er benötigt jedoch auch neue Prozesse and Verwaltungsstrukturen. Die EC schlägt einen dezentralen Ansatz vor, der größtenteils auf Behörden der Mitgliedstaaten für die Umsetzung des CBAM zurückgreift. Die EU-Ebene nimmt hier nur eine Aufsichts- und Koordinierungsfunktion wahr. Der Bericht beleuchtet die vorgeschlagenen Verwaltungsstrukturen im Detail sowie ihre Bedeutung für die Mitgliedstaaten und Herausforderungen in der Umsetzung. Die größte Herausforderung in der Umsetzung des CBAM liegt in der Verteilung der Verantwortlichkeiten zwischen Importeuren, Drittstaatanlagen, Verifizierern und Behörden, um ein effektives CBAM-Instrument und ein verlässliches System für Monitoring, Berichterstattung und Verifizierung zu errichten. Es ist weiterhin wichtig, zentrale und dezentrale Elemente der Verwaltung so auszubalancieren, dass bestehende Kapazitäten genutzt werden und gleichzeitig ein effizienter, harmonisierter Prozess geschaffen wird. Der Zeitplan der Umsetzung sollte gewährleisten, dass die Erarbeitung klarer und robuster Durchführungsrechtsakte ermöglicht wird und betroffene Unternehmen und Behörden ausreichend Zeit für die Umsetzung des CBAM haben. Quelle: ForschungsberichtVeröffentlichung Carbon-Leakage-Schutz im nationalen Brennstoffemissionshandel - Bericht zum BECVKonsultationsverfahren 2023(Umweltbundesamt, 2023) Schrems, Isabel; Meemken, Simon; Zerzawy, Florian; Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft; Deutschland. Umweltbundesamt; Zirkel, Alexandra; Schön, SebastianSeit 2021 etabliert der nationale Emissionshandel (nEHS) nach den Vorgaben des Brennstoffemissionshandelsgesetzes (BEHG) in Deutschland für fossile Brennstoffemissionen außerhalb des europäischen Emissionshandels (EU-ETS) eine CO2-Bepreisung. Die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) im Umweltbundesamt ist für den Vollzug des BEHG zuständig. Die BEHG-Carbon-Leakage-Verordnung (BECV) setzt den regulatorischen Rahmen für Maßnahmen zur Vermeidung von Carbon-Leakage durch den nEHS. In § 26 Abs. 2 BECV ist festgelegt, dass die DEHSt seit 2022 jährlich ein Konsultationsverfahren zur BECV durchführt. Das Ziel der Konsultation besteht darin, die Auswirkungen der CO2-Bepreisung durch den nEHS und der zugehörigen Carbon-Leakage-Kompensation gemäß BECV auf die Wettbewerbssituation der in Deutschland ansässigen Unternehmen zu ermitteln. Für die Durchführung des BECV-Konsultationsverfahrens 2023 hat die DEHSt das Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. (FÖS) als Ergebnis einer öffentlichen Ausschreibung beauftragt. Im Rahmen der diesjährigen Konsultation wurde im April und Mai 2023 eine Online Befragung durchgeführt. Die Ergebnisse der Befragung wurden im Juni 2023 auf einem Experten-Forum diskutiert. Die Ergebnisse beider Prozesse werden in diesem Abschlussbericht zusammenfassend dargestellt. Für die Befragung wurde ein Forschungsansatz mit qualitativen und quantitativen Elementen gewählt. Folgende Themenblöcke wurden dabei thematisiert: 1. Allgemeine Informationen zu Befragten, 2. Allgemeines zu BEHG und BECV, 3. Ausgestaltung der Beihilferegelung, 4. Gegenleistungen / Investitionen, 5. Erleichterungen für Unternehmen mit einem geringen Gesamtenergieverbrauch und 6. Erfahrungen mit dem Verfahren zur Beantragung der CarbonLeakage-Kompensation. Die Ergebnisse der Befragung wurden im Rahmen des BECV-ExpertenForums mit Vertretern*Vertreterinnen der Verbände, Carbon-Leakage-Experten*Expertinnen und dem Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) diskutiert. Quelle: Forschungsbericht